Une poignée de main à travers un quart de siècle : l'accord de libre - échange UE-Mercosur redessine le commerce mondial

17 janvier 2026, Asunción, capitale du Paraguay. Les lumières scintillent dans le Grand Théâtre. Une cérémonie attendue depuis plus d'un quart de siècle est en cours. La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, et le président du Paraguay, Santiago Peña, dont le pays assure la présidence tournante du Mercosur, échangent des documents et signent officiellement l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur. À cet instant, la plus grande zone de libre-échange au monde voit le jour – un espace économique couvrant 720 millions de consommateurs, avec un PIB combiné dépassant 22 000 milliards de dollars, s'étendant de part et d'autre de l'Atlantique.

De l'ouverture des négociations en 1999 à la signature finale en 2026, cet accord a parcouru un chemin sinueux de 26 ans. Il est né dans une époque pleine de contradictions : montée des sentiments protectionnistes à l'échelle mondiale, approfondissement des fractures géopolitiques, pression sans précédent sur le système commercial multilatéral. Pourtant, c'est précisément dans ce contexte que deux blocs régionaux, liés par une profonde histoire commune et partageant des valeurs démocratiques, ont choisi une voie radicalement différente – au lieu d'ériger des barrières plus hautes, ils ont décidé de démanteler le mur tarifaire qui séparait les deux rives de l'Atlantique.

Une négociation marathon qui traverse les générations.

En juin 1999, à Rio de Janeiro, au Brésil, les dirigeants de l'Union européenne et du Mercosur ont officiellement lancé pour la première fois des négociations de libre-échange. Le monde à cette époque était radicalement différent d'aujourd'hui : la Chine venait tout juste d'adhérer à l'Organisation mondiale du commerce, les États-Unis poussaient à la création d'une zone de libre-échange des Amériques, et le processus d'intégration européenne semblait irrésistible. Personne n'aurait imaginé que ces négociations deviendraient l'un des marathons les plus longs de l'histoire du commerce international.

La contradiction centrale des négociations était claire dès le départ. Le Mercosur souhaitait ouvrir les portes du marché européen à ses produits agricoles les plus compétitifs – notamment le bœuf, le soja et le sucre. L'Union européenne, quant à elle, visait les secteurs industriels fortement protégés du Mercosur, en particulier l'industrie automobile, qui faisait alors face à des barrières tarifaires allant jusqu'à 35% dans les pays du Mercosur.

L'ancienne vice-ministre des Affaires étrangères de l'Uruguay, Valeria Chukasi, qui a dirigé l'équipe de négociation du Mercosur de 2016 à 2019, se souvient : les hauts et bas des négociations ont toujours été étroitement liés à l'influence des États-Unis. Au début, l'Union européenne craignait que les États-Unis ne prennent l'avantage en Amérique latine grâce au projet de Zone de libre-échange des Amériques ; à la fin, c'est la politique protectionniste commerciale de Trump qui a poussé l'Europe à accélérer la recherche de nouveaux partenaires commerciaux.

L'histoire présente effectivement une symétrie étonnante. En 2005, lors du Sommet des Amériques à Mar del Plata, en Argentine, l'ancien président vénézuélien Hugo Chávez a appelé à enterrer la Zone de libre-échange des Amériques, et l'opposition collective des gouvernements de gauche d'Amérique latine a fait avorter le projet. Presque simultanément, les négociations entre l'Union européenne et le Mercosur sont également tombées dans l'impasse — une fois la pression concurrentielle des États‑Unis disparue, le sentiment d'urgence de l'Europe vis‑à‑vis du marché sud‑américain s'est affaibli.

Le véritable tournant s'est produit en 2016. À cette époque, la vague rose en Amérique latine s'est progressivement retirée, les gouvernements de Temer au Brésil et de Macri en Argentine sont arrivés au pouvoir, et les politiques économiques des deux pays se sont orientées vers une direction plus ouverte. Parallèlement, l'Europe subissait l'impact du référendum sur le Brexit, et l'élection de Trump à la présidence des États-Unis a conduit à la mise en œuvre de la politique "America First", entraînant une détérioration de l'environnement commercial mondial. Les deux grands blocs ont soudainement réalisé qu'ils avaient besoin l'un de l'autre pour faire face à un monde de plus en plus incertain.

La période de 2016 à 2019 est devenue la phase de négociation la plus intense. Les deux parties ont échangé pour la première fois des listes formelles de demandes, mais les divergences restaient considérables. L'Union européenne a initialement proposé un quota en franchise de droits pour seulement 60 000 tonnes de bœuf, alors que le Mercosur en attendait cinq fois plus. En réponse, le Mercosur a proposé une période de transition plus longue pour la réduction des droits de douane sur les automobiles. Les négociations ont été dans l'impasse jusqu'à ce qu'un accord de principe soit conclu en 2019.

Cependant, la cérémonie de signature n'a pas eu lieu comme prévu. Les questions environnementales, la protection de l'agriculture, les changements géopolitiques — une série de problèmes nouveaux et anciens s'entremêlent, faisant échouer à nouveau l'accord au dernier moment. Ce n'est qu'à la fin de l'année 2025, après de vifs débats au sein de l'Union européenne, qu'une majorité des 27 États membres ont finalement accepté de le signer.

Choix stratégiques dans l'échiquier géopolitique

L'accord UE-Mercosur est bien plus qu'un document économique. Dans le contexte actuel d'intensification de la concurrence entre grandes puissances et de réorganisation des chaînes d'approvisionnement mondiales, cet accord porte une signification géopolitique profonde.

Pour l'Union européenne, cet accord est une mise en œuvre concrète de sa vision d'autonomie stratégique. Face aux droits de douane sans cesse accrus imposés par l'administration Trump des États-Unis et à l'influence croissante de la Chine dans le commerce mondial, l'Europe a un besoin urgent de diversifier ses partenariats économiques. Maroš Šefčovič, commissaire européen au commerce, a déclaré après la signature : "Si certains croient aux droits de douane élevés et à la politique de la force, alors les pays du Mercosur et de l'Europe, représentant plus de 700 millions de personnes, montrent clairement que nous croyons au droit international, à la prévisibilité, à la certitude et à l'élimination des barrières commerciales."

Au moment de la signature de l'accord, Trump a annoncé l'imposition de droits de douane de 10% sur huit pays européens, en raison de leur opposition au contrôle américain sur le Groenland. Bien que son discours lors de la cérémonie de signature n'ait pas cité de noms, il visait clairement ce contexte : Nous avons fait un choix clair et réfléchi : nous choisissons le commerce équitable plutôt que les tarifs douaniers ; nous choisissons un partenariat productif à long terme plutôt que l'isolement.

Pour les pays du Mercosur, en particulier les deux grandes puissances régionales que sont le Brésil et l'Argentine, cet accord revêt également une importance stratégique. À la veille de la signature de l'accord, le président brésilien Luiz Inácio Lula da Silva a écrit : "À une époque où l'unilatéralisme isole les marchés et le protectionnisme freine la croissance mondiale, deux régions partageant des valeurs démocratiques et engagées en faveur du multilatéralisme ont choisi une voie différente." Bien que Lula n'ait pas assisté à la cérémonie de signature en raison de son mécontentement face aux exigences supplémentaires présentées par l'Union européenne au dernier moment, il reste l'un des principaux artisans de cet accord.

La position du président argentin Javier Milei a été particulièrement remarquable. Ce leader, connu pour son libéralisme radical, qui avait qualifié le Mercosur de prison et menacé de s'en retirer, est finalement devenu un fervent partisan de l'accord. Lors de la cérémonie de signature, Milei a déclaré : L'Argentine comprend par expérience que le repli et le protectionnisme – abrités par des mots plutôt que par des résultats – sont les principales causes de la stagnation économique. Les analyses montrent que le revirement de Milei découle de sa foi dans les principes du libre-échange, qui l'emporte sur ses doutes concernant le bloc régional lui-même.

L'accord reflète également les efforts des pays du Sud global pour obtenir une plus grande voix dans le système commercial international. Les données de la Confédération nationale de l'industrie du Brésil sont particulièrement éloquentes : après l'entrée en vigueur de l'accord, la part des importations mondiales couvertes par les arrangements commerciaux préférentiels du Brésil passera de 8 % à 36 %. Cela signifie que près d'un tiers du commerce extérieur du Brésil bénéficiera d'un traitement préférentiel, améliorant significativement la position stratégique du pays dans les chaînes d'approvisionnement mondiales.

Complémentarité économique et défis structurels.

D'un point de vue économique, il existe une complémentarité naturelle entre l'Union européenne et le Mercosur. L'Europe possède une forte compétitivité dans les industries de fabrication haut de gamme, les produits chimiques, les produits pharmaceutiques, les équipements mécaniques et l'automobile ; les pays d'Amérique du Sud sont quant à eux d'importants fournisseurs mondiaux de produits agricoles, de minéraux et d'énergie. Cette complémentarité crée un énorme potentiel de création commerciale pour les deux parties.

Selon le texte de l'accord, l'Union européenne supprimera les droits de douane sur 91% des marchandises importées du Mercosur, tandis que le Mercosur appliquera un droit de douane nul sur 92% des importations en provenance de l'UE. Plus précisément, les voitures, machines, vins, spiritueux et produits chimiques européens auront un accès facilité au marché sud-américain ; tandis que le bœuf, le soja, le sucre, le riz et le miel sud-américains bénéficieront d'un accès plus aisé au marché européen.

La recherche de la Confédération nationale de l'industrie du Brésil fournit une image plus détaillée : 54.3% des produits du Mercosur bénéficieront immédiatement d'un traitement en franchise de droits à l'égard de l'Union européenne dès l'entrée en vigueur de l'accord. En comparaison, le Brésil a établi une période de transition de 10 à 15 ans pour la réduction des droits de douane sur 44.1% des produits de l'UE, offrant ainsi un temps d'adaptation à son industrie nationale. Le président de la Confédération nationale de l'industrie du Brésil, Ricardo Alban, a qualifié cet accord de décision commerciale la plus importante pour l'industrie brésilienne depuis des décennies.

Cependant, l'impact économique de l'accord n'est pas sans controverse. Les agriculteurs européens, en particulier les groupes agricoles de France, Pologne, Autriche et autres pays, craignent que les produits agricoles bon marché d'Amérique du Sud n'inondent le marché local. Ces dernières semaines, des agriculteurs français ont bloqué les rues de Paris avec des centaines de tracteurs et déversé des dizaines de tonnes de pommes de terre pour protester contre cet accord. Pour apaiser ces inquiétudes, la Commission européenne a inclus dans le texte final une clause de sauvegarde permettant de rétablir temporairement les droits de douane en cas de forte augmentation des importations, et s'est engagée à renforcer les contrôles des résidus de pesticides sur les produits agricoles importés.

Le président de la Chambre de commerce de São Paulo, Graziano Messana, a déclaré dans une interview avec le journal italien Il Sole 24 Ore qu'il existe deux voix en France : les multinationales et les grandes entreprises qui soutiennent l'accord, ainsi que les agriculteurs qui manifestent dans les rues. En réalité, les deux tiers des Français soutiennent cet accord. Messana prédit que l'Union européenne pourrait finalement proposer des compensations aux agriculteurs français en échange de la non-entrave de la France à la ratification de l'accord.

Pour les pays du Mercosur, les défis sont également présents. L'Association brésilienne de l'industrie des machines et équipements a averti que bien que l'accord apportera des produits moins chers aux consommateurs finaux et bénéficiera à l'agro-industrie, il représente un risque pour le secteur manufacturier national. José Velloso, président exécutif de l'association, a déclaré : Le Brésil doit résoudre les problèmes de fiscalité élevée et de taux d'intérêt élevés, et améliorer l'environnement des affaires pour pouvoir pleinement profiter des opportunités offertes par l'accord.

Chemin vers l'approbation : Le dernier obstacle

La signature de l'accord n'est que la première étape. Pour que l'accord entre véritablement en vigueur, il reste encore une série d'obstacles juridiques et politiques à surmonter.

Selon la procédure juridique de l'Union européenne, l'accord est divisé en deux parties : la première est l'**Accord commercial intérimaire**, de nature purement commerciale, qui nécessite uniquement l'approbation du Conseil de l'UE et du Parlement européen ; la seconde est l'**Accord de partenariat UE-Mercosur**, plus large, portant sur les investissements et la coopération politique, et qui doit être approuvé individuellement par les parlements de chaque État membre de l'UE. Cette dernière partie pourrait prendre plusieurs années.

Le Parlement européen devient actuellement la plus grande variable. Bien que la Commission européenne prévoie de commencer à faire du lobbying auprès des députés européens à partir de la semaine prochaine, dans l'espoir d'obtenir une approbation au premier semestre de cette année, les voix d'opposition restent fortes. Au moins 150 députés européens menacent de soumettre l'accord à la Cour de justice de l'Union européenne pour un examen juridique, un processus qui pourrait prendre de 18 à 25 mois.

La France est la principale force d'opposition. Le président Emmanuel Macron craint que le mécontentement des agriculteurs ne pousse davantage d'électeurs à soutenir l'extrême droite lors de l'élection présidentielle de 2027. Bien que l'UE ait obtenu des subventions supplémentaires pour les agriculteurs français et ait réussi à rallier l'Italie à la cause, la position de la France reste inchangée.

Un fonctionnaire de la Commission européenne a révélé que, théoriquement, la Commission a le pouvoir d'appliquer provisoirement l'accord après sa signature, mais elle n'a pas l'intention de le faire pour le moment. Pour être clair : aucune décision n'a encore été prise concernant l'application provisoire de l'accord du Mercosur. Un fonctionnaire a déclaré que dans les prochaines semaines, la Commission se concentrera sur la collaboration avec les députés du Parlement européen pour obtenir leur soutien.

Du côté du Mercosur, le processus d'approbation devrait être relativement fluide. Le Brésil, l'Argentine, le Paraguay et l'Uruguay doivent ratifier l'accord via leurs procédures législatives et administratives respectives. Compte tenu du soutien des dirigeants de ces pays envers l'accord, ce processus pourrait être achevé assez rapidement.

Au-delà du commerce : la portée symbolique du multilatéralisme

À un niveau plus profond, l'accord UE-Mercosur incarne une réponse du multilatéralisme à l'unilatéralisme, une contre-attaque du système commercial mondial fondé sur des règles face à la vague de protectionnisme.

Le président Lula a écrit dans un article signé : Aucune économie ne peut exister isolément. Le commerce international n'est pas un jeu à somme nulle. Toutes les économies cherchent à se développer, et ce nouveau partenariat créera des opportunités communes pour l'emploi, la création de revenus, le développement durable et le progrès économique. Il a souligné que l'accord est bénéfique non seulement pour le Brésil et le Mercosur, mais aussi pour l'Europe, et particulièrement pour le monde démocratique.

L'accord intègre également des clauses sur l'environnement, les droits des travailleurs et le développement durable, reflétant la complexité croissante des accords commerciaux contemporains. Les deux parties s'engagent à respecter les normes internationales en matière de protection des forêts, de changement climatique et de droits des travailleurs, cherchant à trouver un équilibre entre la promotion du commerce et la protection de l'intérêt public.

Agathe Demarais, chercheuse principale en politique au Conseil européen des relations extérieures, a souligné : la liste des exigences les plus élevées de l'UE à l'égard des économies en développement disposées à signer des accords de libre-échange est souvent perçue comme condescendante. Cette divergence de perception a provoqué des tensions à plusieurs reprises lors des négociations, qui ont finalement été résolues par des compromis.

D'un point de vue historique plus large, cet accord pourrait devenir une étape majeure dans le processus d'intégration économique régionale. Depuis sa création en 1991, le Mercosur a traversé plusieurs crises internes, avec des divergences importantes entre ses membres sur les politiques commerciales. L'Uruguay et l'Argentine ont cherché à signer séparément des accords commerciaux avec d'autres pays, affaiblissant ainsi la cohésion du groupe. Cet accord avec l'Union européenne, en tant que plus grand accord commercial jamais conclu par le Mercosur, pourrait redynamiser le bloc et renforcer son unité interne.

Carte du commerce mondial dans le nouveau contexte.

L'établissement de la zone de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur est en train de remodeler le paysage commercial mondial. Un espace économique transatlantique, reliant deux continents, est ainsi formé, dont l'ampleur n'est dépassée que par l'Accord de Partenariat économique régional global dans la région Asie-Pacifique.

Ce changement se produit à un moment crucial de la réorganisation des chaînes d'approvisionnement mondiales. Alors que la concurrence stratégique entre les États-Unis et la Chine s'intensifie, de nombreux pays cherchent à réduire leur dépendance à l'égard d'un marché unique et à diversifier leurs chaînes d'approvisionnement. Les liens étroits entre l'Union européenne et le Mercosur offrent de nouvelles options aux entreprises des deux parties. Les entreprises européennes peuvent obtenir un approvisionnement stable en produits agricoles et en ressources minérales, tandis que les entreprises sud-américaines peuvent accéder à la technologie, aux investissements et aux marchés haut de gamme européens.

Le président de la Chambre de commerce de São Paulo, Brésil, Messana, a résumé la signification de l'accord avec une citation de l'économiste libéral français du 19e siècle, Frédéric Bastiat : "Si les marchandises ne traversent pas les frontières, les armées le feront." À une époque où les risques de guerre et de conflit augmentent, renforcer l'interdépendance économique est une voie importante pour maintenir la paix.

L'accord pourrait également avoir un effet démonstratif, en favorisant les négociations d'autres accords commerciaux régionaux. L'Union européenne mène actuellement des négociations commerciales avec des pays comme l'Inde et l'Australie, tandis que le Mercosur envisage de conclure des accords avec des économies telles que Singapour et la Corée du Sud. L'approbation et la mise en œuvre finales de l'accord UE-Mercosur fourniront une référence importante pour ces négociations.

Cependant, le succès de l'accord dépend finalement de son efficacité de mise en œuvre. La question de savoir si les engagements sur le papier se traduiront par des avantages économiques tangibles déterminera s'il sera considéré comme une réalisation historique ou une autre déclaration creuse. La Confédération nationale de l'industrie du Brésil avertit que si le Brésil ne résout pas le problème du "coût Brésil" — incluant des obstacles structurels tels que l'insuffisance des infrastructures, la complexité du système fiscal et les procédures bureaucratiques lourdes — les avantages théoriques de l'accord pourraient ne pas se matérialiser en bénéfices concrets.

Un quart de siècle d'attente est terminé, mais un nouveau voyage commence à peine. L'expérience de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur se déroulera dans un contexte de transformations profondes du système commercial mondial. Son succès ou son échec concerne non seulement le bien-être économique de 720 millions de personnes, mais fournira également un exemple important de coopération internationale pour le 21e siècle. Dans un monde de plus en plus divisé, cet accord prouve que la coopération multilatérale fondée sur des règles reste un choix possible et nécessaire.