L'arsenal des tarifs et les frontières judiciaires : un jeu ultime sur le pouvoir commercial du président américain

L'air à Washington est imprégné d'une tension familière. Les juges de la Cour suprême fédérale s'apprêtent à rendre une décision sur une affaire qui pourrait remodeler la politique commerciale américaine, et la Maison Blanche a déjà préparé un plan d'urgence. Dans une interview accordée au New York Times, le représentant américain au commerce, Jamison Greer, a révélé que si la Cour suprême jugeait invalides les tarifs douaniers mondiaux imposés par l'administration Trump en vertu de la Loi sur les pouvoirs économiques d'urgence internationaux, l'exécutif lancerait dès le lendemain des procédures pour rétablir ces tarifs en s'appuyant sur d'autres bases juridiques. Cette déclaration n'est pas une simple bravade ; elle révèle une lutte profonde en cours concernant les limites du pouvoir exécutif et l'instrumentalisation des outils de politique commerciale. L'issue de cette lutte n'affectera pas seulement les relations commerciales entre les États-Unis et la Chine, ainsi qu'entre les États-Unis et l'Europe dans les mois à venir, mais pourrait également établir un nouveau précédent pour les pouvoirs commerciaux du président américain dans l'ère post-Trump.

Préparation administrative au bord du précipice judiciaire.

La fenêtre de décision de la Cour suprême se referme rapidement. Le cœur de l'affaire réside dans la Loi sur les pouvoirs économiques d'urgence internationaux, fréquemment utilisée par l'administration Trump. Adoptée en 1977, cette loi avait initialement pour but de conférer au président des pouvoirs étendus pour réguler les transactions économiques internationales après la déclaration d'un état d'urgence national. Au cours de l'année écoulée, l'administration Trump a invoqué cette loi pour imposer ou ajuster rapidement des tarifs douaniers sur des partenaires commerciaux, notamment le Canada, le Mexique et la Chine, invoquant diverses raisons telles que les déficits commerciaux et la lutte contre l'entrée de drogues illicites.

Les propos de Greer transmettent deux signaux clairs. Premièrement, l'administration a déjà préparé des plans complets en cas de défaite probable devant les tribunaux, et ne modifiera pas sa ligne de politique commerciale centrée sur les droits de douane en raison de revers judiciaires. Deuxièmement, la Maison Blanche estime qu'elle dispose de divers outils juridiques alternatifs, suffisants pour maintenir son offensive tarifaire même si l'autorisation actuelle est rejetée. Cette mentalité de "boîte à outils" élève les droits de douane d'un simple instrument de politique économique à une ressource stratégique administrative mobilisable à tout moment.

La défense du ministre des Finances, Scott Besant, est encore plus directe. En réponse à la controverse suscitée par la menace d'imposer des droits de douane sur sept pays européens en raison de la question du Groenland, il a tenté de comparer les moyens économiques aux conflits militaires, affirmant que l'utilisation de la puissance économique américaine pour éviter une guerre chaude constitue en soi une évasion de l'état d'urgence nationale. Ce discours, qui associe directement les menaces commerciales à la prévention des conflits géopolitiques, bien que critiqué comme un abus flagrant de la loi sur l'état d'urgence, illustre clairement comment cette administration étend la logique de militarisation des tarifs douaniers au-delà du domaine commercial traditionnel.

L'arsenal juridique : quelle est l'étendue de la boîte à outils tarifaire du président ?

Les alternatives énumérées par Greer lors de l'interview esquissent en réalité une carte des pouvoirs commerciaux délégués au président des États-Unis. Ces propositions ne sont pas improvisées, mais s'enracinent dans une série de lois commerciales adoptées par le Congrès au cours de plusieurs décennies.

Article 122 de la loi sur le commerce de 1974 est une option clé. Cette disposition permet au président d'imposer des droits de douane supplémentaires pouvant atteindre 15 % en cas de déficit grave de la balance des paiements, pour une durée allant jusqu'à 150 jours. Le seuil d'application de cette disposition est relativement clair, nécessitant un problème spécifique de balance des paiements, mais la définition de ce qui constitue un déficit "grave" laisse une certaine marge d'interprétation.

Plus puissant encore est **l'article 338 du Tariff Act de 1930**. Cette loi autorise le président à imposer des droits de douane allant jusqu'à 50 % sur les produits de tout pays qui discrimine le commerce américain. Il s'agit d'un outil historique, élaboré dans le contexte de la vague protectionniste de la Grande Dépression, mais dont les dispositions elles-mêmes n'ont pas expiré avec le temps. En mentionnant spécifiquement cet article, Greer suggère que l'exécutif est prêt à qualifier certaines politiques des partenaires commerciaux de discriminatoires, déclenchant ainsi cette autorisation de droits de douane élevés.

De plus, l'article 301 de la loi sur le commerce de 1974 et **l'article 232 de la loi sur l'expansion du commerce de 1962** sont des outils que l'administration Trump a déjà utilisés avec habileté. L'article 301 cible les pratiques commerciales étrangères déraisonnables ou discriminatoires ; il a constitué le principal fondement juridique de la guerre tarifaire contre la Chine au cours du dernier mandat et a résisté à plusieurs contestations légales. L'article 232, quant à lui, invoquant la sécurité nationale, a été utilisé pour imposer des tarifs sur les importations d'acier et d'aluminium. La caractéristique commune de ces dispositions est qu'elles confèrent toutes au président un pouvoir discrétionnaire considérable, mais exigent également une forme d'enquête, de rapport ou de justification spécifique, contrairement à l'IEEPA qui permet une action quasi immédiate sur la base d'une simple déclaration unilatérale d'état d'urgence par le président.

L'essence du problème réside dans la flexibilité. L'IEEPA est si privilégié précisément parce qu'il confère au président une capacité de réaction rapide pratiquement illimitée. En revanche, d'autres instruments juridiques imposent, à des degrés divers, des seuils procéduraux ou des exigences de motifs substantiels. Si la Cour suprême venait à invalider l'applicabilité de l'IEEPA dans le domaine tarifaire, l'administration Trump serait contrainte de passer d'un mode de réaction instantanée à un mode d'action préparée. Le caractère arbitraire et imprévisible de sa politique tarifaire pourrait s'en trouver quelque peu réduit, mais la profondeur de la boîte à outils reste suffisante pour garantir la poursuite de sa stratégie centrale – utiliser les tarifs comme un moyen de coercition diplomatique et économique.

Épisode groenlandais : une stratégie juridique autodestructrice ?

Au moment crucial où la Cour suprême prépare son arrêt, les déclarations de Trump menaçant d'imposer des tarifs douaniers aux pays européens au sujet du Groenland ont suscité des réactions complexes dans les milieux juridiques de Washington. D'un point de vue tactique, cela semble être une stratégie de négociation typiquement trumpienne – avancer une demande extrême pour créer une marge de manœuvre dans les discussions ultérieures. Mais d'un angle de stratégie juridique, cette initiative pourrait s'avérer contre-productive.

Le professeur de droit de l'Université de Georgetown, Stephen Vladeck, a souligné avec acuité qu'au moment où l'administration défendait devant la Cour suprême son interprétation novatrice et déconnectée du texte de l'IEEPA, menacer d'utiliser la même loi pour des objectifs encore plus farfelus comme l'achat de territoires étrangers ne donnait pas une bonne image de l'administration Trump. La critique du sénateur Rand Paul fut plus directe : les pouvoirs d'urgence sont destinés aux situations d'urgence. Il n'y a aucune urgence avec le Groenland. C'est absurde.

Ces critiques touchent à une question fondamentale : l'extension excessive de la définition de l'état d'urgence national risque-t-elle d'éroder les fondements mêmes de la légitimité de cette loi ? L'administration Trump, en liant les menaces tarifaires à des transactions sur la souveraineté du Groenland, a en réalité transformé l'IEEPA d'un outil destiné à répondre à des crises économiques ou sécuritaires soudaines en un levier conventionnel pour faire avancer des ambitions géopolitiques à long terme. Cette utilisation, même jugée tirée par les cheveux par ses partisans, est susceptible de fournir aux juges de la Cour suprême des arguments pour remettre en cause sa position juridique globale.

L'avocat Ted Murphy du cabinet d'avocats Sidley Austin a souligné dans un courriel qu'il croyait que Trump continuerait à s'appuyer sur l'IEEPA pour imposer de tels tarifs, car je ne connais pas d'autres lois commerciales qui couvrent cette situation (par exemple, un autre pays refusant de vendre son territoire souverain aux États-Unis). Cette phrase révèle involontairement le paradoxe de la logique de l'administration : précisément parce qu'aucune autre loi n'autorise explicitement le président à imposer des tarifs pour l'achat de territoires, le concept d'état d'urgence nationale doit être étiré à l'infini. Il est douteux que cette logique tienne devant un tribunal.

Au-delà des sanctions : Perspectives sur les droits de douane en tant qu'outil stratégique durable

Quelle que soit la décision de la Cour suprême, une tendance plus large est déjà claire : les droits de douane sont profondément ancrés dans la boîte à outils stratégique de l'administration américaine actuelle et pourraient devenir une caractéristique durable de la politique commerciale future des États-Unis. Le jugement d'Eswar Prasad, professeur d'économie à l'Université Cornell, est pertinent : même en cas de décision défavorable, cela pourrait simplement forcer Trump à modifier sa tactique ou ses bases juridiques, mais son modèle d'utilisation active des tarifs comme outil pour faire avancer ses ambitions géopolitiques semble déjà établi.

La persistance de ce modèle découle de plusieurs facteurs profonds. Premièrement, la visibilité politique et l'immédiateté des droits de douane en font un symbole efficace pour afficher une position ferme auprès des électeurs nationaux. Deuxièmement, dans un contexte de chaînes d'approvisionnement mondiales extrêmement complexes, le pouvoir de dissuasion des tarifs dépasse largement leur impact économique réel, permettant d'exercer une pression asymétrique sur les adversaires à un coût relativement faible. Enfin, l'utilisation fréquente des droits de douane au cours des dernières années n'a pas entraîné l'effondrement immédiat de l'économie américaine, ce qui a affaibli dans une certaine mesure les arguments économiques de l'opposition nationale, augmentant ainsi le seuil de risque acceptable de cet outil politique.

La résumé de Greer selon lequel le Congrès a accordé au président américain d'importants pouvoirs en matière de tarifs met en lumière les racines institutionnelles. Depuis des décennies, le Congrès, par une série de lois, a cédé, volontairement ou non, un large pouvoir discrétionnaire en matière de politique commerciale à l'exécutif. Cette délégation d'autorité pouvait être acceptable à une époque où la mondialisation progressait sans heurts et où un consensus bipartite existait sur la libéralisation des échanges. Cependant, dans le contexte actuel de montée du populisme et d'intensification de la concurrence entre grandes puissances, elle offre au président une arme puissante capable de perturber unilatéralement l'économie mondiale.

La décision de la Cour suprême pourrait, à court terme, affecter la rapidité et la flexibilité avec laquelle l'administration Trump impose des tarifs douaniers, mais il est difficile de lui retirer fondamentalement sa capacité à mener une guerre commerciale. Les véritables contraintes pourraient venir d'ailleurs : premièrement, le coût cumulatif des tarifs pour les consommateurs et les entreprises américaines atteignant finalement un seuil politique critique ; deuxièmement, les contre-mesures conjointes des partenaires commerciaux créant une pression diplomatique et économique difficile à supporter ; troisièmement, la prochaine administration choisissant de revenir à une politique commerciale plus traditionnelle, dans un cadre multilatéral.

Cependant, une fois la boîte de Pandore ouverte, il est difficile de la refermer complètement. L'utilisation instrumentale de l'arme tarifaire par l'administration Trump a créé un nouveau précédent, brouillant les frontières entre politique économique, sécurité nationale et coercition diplomatique. Les futurs présidents américains, quel que soit leur parti, devront faire face à un paysage de pouvoir redéfini : ils disposeront d'armes commerciales plus puissantes et plus tentantes que jamais. Si la décision de la Cour suprême peut tracer une frontière judiciaire temporaire à l'exercice de ce pouvoir, la question plus profonde qui déterminera l'avenir de la politique commerciale américaine est de savoir si le Congrès est prêt et capable de rééquilibrer cette délégation par une législation.

Ce procès autour de l'IEEPA transcende donc un simple litige juridique. Il s'agit d'un débat profond sur les limites du pouvoir exécutif d'une superpuissance au 21e siècle et la mesure dans laquelle ses outils économiques peuvent être utilisés pour poursuivre des objectifs non économiques. Le jour du verdict approche, mais le débat est loin d'être terminé.